一、高 校

      长期以来，我国政府对高校实行高度集中的预算管理体制，政府代行了高校财务管理职能，使高校财务处于从属地位。随着财政管理体制和高等教育管理体制改革的不断深入，高校逐步由政府附属机构向自主办学的法人实体转化，高校预算管理也由依靠国家财政平衡的政府行为转变为学校自求平衡的部门行为。

      目前高校面临的实际情况是，财政资金供给日益紧缩，而高校资金使用效率较低，一方面是日益扩大的高等教育需求，另一方面是高等教育资金投入不足。因此，要求高校必须进行预算管理创新，建立完善的预算管理组织体系和保障机制，严格按照预算原和程序编制预算，构建一个目标明确程序严密科学机构完备责任分明制度健全的预算控制系统。

      （一）高校预算管理组织体系

      高校预算管理的组织体系在分层预算管理体系下，高校预算管理组织体系通常由预算管理委员会、预算管理部门和预算执行部门构成。

      1．预算管理委员会。预算管理委员会是高校预算管理的最高权力机构，主要负责学校年度预算的审批、预算变更的审核和批准，以及年度决算核准等。预算管理委员会由学校主要领导和各部门的专业人员组成，在民主集中制的原则下，通过集体决策对学校预算管理中的重大问题进行抉择。

      2．预算管理部门。预算管理部门是学校预算管理的常设机构，它受预算管理委员会的委托专门处理日常预算管理事务。日常预算管理通常以计划财务处为主，在相关部门的配合下专门负责处理日常预算管理事务，以确保预算管理系统的有效运行。

      3．预算责任中心。高校内部的每一个预算执行单位就是一个预算责任中心，各中心应设立预算管理机构负责本部门的预算管理，中心负责人对本中心的预算编制和执行结果负责。预算责任中心是高校预算管理体系的中心环节，各责任中心是预算的直接执行者。

      （二）高校预算管理理念创新

      1．动态平衡理念。预算的实质是配置稀缺资源，而收支平衡是支出预算的基本前提。但是在信用经济条件下，从预算管理的技术上考虑，预算完全可以通过负债的方式来实现动态平衡。从一个预算年度看，预算平衡意味着收入大于或等于支出，但是如果我们扩大时间跨度，从若干个预算年度看，负债可以被看作是实现不同预算年度收支平衡的手段；对于一个预算年度来说负债意味着当期支出较多而用未来较多的收入归还以达到预算平衡，这是一种跨时期的动态的预算平衡。从现实情况看，负债筹资已经成为我国高校重要的资金来源，所以客观上要求高校树立动态平衡理念进行预算管理。

      2．现金流量理念。与动态平衡理念相匹配，高校财务管理人员必须具备现金流量理念以保证预算的科学性和完整性。我国高校利用银行借款发展教育事业已进行了多年的实践尝试，按照现金流量理念，高校预算平衡应该包括年度内全部现金流入和现金流出，要求高校预算应将年度贷款计划和还款计划编入年度预算，实现一种新的“现金流量预算平衡”，这种包括了负债现金流量在内的预算能够比较客观完整及时地反映学校预算年度的资金收支规模和财务状况，提高学校财务信息质量。同时，使高校能够全面完整地统筹安排财务收支计划，提高财务活动的预见性，降低财务风险。

      3．资金效益理念。目前我国高校正在形成一种由政府、受教育者个人和家庭、社会多方构成的多元化筹资模式，学校理财主体地位的确立，要求高校财务管理人员必须树立资金效益理念，在财务管理实务中一方面应在可利用的资金来源与资金运用之间寻求自身平衡，另一方面必须将有限的资源进行合理配置，提高资金使用效率，缓解资金供求矛盾。

      （三）预算编制原则

      1．“收支平衡，不留赤字”的原则。预算管理的实质是合理配置稀缺资源，由于资源的有限性，必须进行预算，预算本身就意味着平衡。预算管理委员会提出的预算，要求学校各预算责任中心搞好各自的收入预算和支出预算，使每个部门的费用支出都被控制在本部门预期获得收入范围内，将学校总收支预算的平衡关系建立在各部门收支平衡的基础上，以确保学校总预算收支平衡。

      2．事权与财权统一原则。事权按照各部门的职能分工、业务性质进行划分，并以经济责任的形式得以体现。但是，事权的行使和经济责任的履行必须有财权作保障。否则脱离了财权的事权就是一种空洞的权利，履行职责就是一种被动行为。同时，要责任中心进行业绩考核就必须使责任中心能够通过支出权的行使调整其行为，以实现预算目标。所以高校必须坚持财权与事权相统一的原则，按照各部门的职责分工将财权在各责任中心之间进行合理分配，提高预算管理的有效性。

      3．预算审批的规范性原则。预算一经批准就具有权威性和严肃性，对预算执行部门的支出行为具有约束力。为了保证预算的严肃性和有效性，高校应制定严格的预算编制和审批程序，预算管理机构必须按照规定程序组织预算编制并实施监督管理。任何部门和个人不得以任何理由超越权限违反预算规程，影响学校预算的编制、调整和执行。

      4．预算执行的刚性原则。预算意味着收支平衡，预算管理的本质是实现资源的优化配置。预算的执行过程也就是预算的控制过程，所以，预算执行情况的好坏直接取決于预算控制效果。预算一经批准对预算责任中心的支出行为就具有约束力，任何部门和个人都必须严格执行预算。如果情况变化确实需要变更预算，必须接照规定程序调整预算，以保证预算的科学性和严肃性。高校预算通过制度化、规范化的管理，才能强化预算的刚性和约束力，保证预算的综合平衡。

      5．预算评价的效益原则。在计划经济体制下，高校预算作为政府预算的组成部分，其预算管理的目标是确保国家预算资金用于规定的用途，保证收支平衡。在这种体制下，预算执行部门往往以一种被动消极的态度执行预算，形成了记账、算账、报账式的财务管理，所以高校财务管理不可能具备效益观念。在现行财政管理体制下，高校多元化资金来源模式的形成，客观上要求高校财务管理必须遵循效益原则，将提高资金使用效率贯穿于预算管理的全过程，充分发挥预算管理的控制、协调、核算和评价功能，促使各部门用好用活有限的资金，提高学校办学资金的使用效率。

      6．全员参与原则。学校所属各部门是预算的执行部门，也是实际业务支出的发生部门。因而，他们最了解业务运转情况和资金实际需求状况，由他们参与编制的预算会更切合实际，并能充分调动部门执行预算的积极性和主动性。在预算编制过程中高校应始终坚持以人为本和全员参与原则，以制度的形式规范预算编制程序，引导各预算责任中心及全体员工积极参与预算编制，培养人们参与意识和成本控制意识。

      （四）高校实现预算管理的保障机制

      1．建立完善的授权管理体系。授权管理体系是由授权结构和管理授权规则构成。建立规范的管理授权制度，就是要以制度的形式，明确规定预算管理委员会、预算管理部门和预算责任中心各自的管理权限，形成相互制约的授权结构和责权利链条，使各部门各司其职，实现预算管理的目标。促使高校建立预算管理、内部控制、会计核算三位一体的科学有效的财务管理模式。

      2．建立顺畅的信息沟通系统。预算的编制过程也是学校内部上下级之间、部门之间信息沟通和关系协调的过程，所以高校预算的编制必须建立在完善的信息反馈系统上，坚持全员参与原则，采取“上下结合”的方式编制预算。预算目标和预算总方案通常采用自上而下的方式下达到各预算责任中心，而具体预算的编制则采用自下而上的方式，由各预算责任中心根据学校总体方案，并充分考虑本部门预算年度的实际情况编制部门预算，经过几上几下的反复交流和反馈，最终形成学校总收支预算。

      3．建立严格的预算执行和控制机制。预算的执行过程就是对预算的控制过程，而控制过程实际上就是对偏离预算目标行为的监控，以及对偏差的矫正过程。这就需要建立及时有效的信息反馈系统和职责明确的预算责任中心，随时监控预算执行部门的费用支出情况，及时发现偏离预算目标的问题，为矫正各责任中心的行为偏差和业绩考核提供可靠的依据，并借助科学合理的绩效考核与评价，矫正偏差，实现预算收支平衡。

      4．建立有效的激励与约束机制。预算管理体系是由预算编制与审批、预算执行与控制、预算考核与评价三个环节构成的相互联系、互相制约的统一体。科学合理的预算，为预算执行部门规定了行动目标，而预算的执行与控制则是对预算执行部门偏离预算目标的支出行为实施监控，及时发现行为偏差。但是，要实现预算管理的最终目的，还必须借助于有效的激励与约束机制对各预算责任中心的业绩进行考核与评价，促使预算责任中心对其偏离预算目标的行为做出调整，矫正偏差，实现预算管理目标。