20世纪早期，以通用汽车、杜邦、通用电器等大公司为首，发展了一套能够按照预测而得到的需求量来规划、调整其产品流量的方法和分配资源的程序，以成本控制为核心的预算管理由此产生，预算管理在财务计划基础上向业务领域延伸，逐步发展为全面预算管理系统。至此，企业预算管理从开始的协调生产功能发展为兼具控制、激励、评价等功能的综合机制，处于企业管理机制的核心。至20世纪60年代，全面预算几乎成为美国所有大公司内部固定的“绩效合同”。

 

（一）成本预算管理阶段

 

      最早将预算作为管理手段应用于企业的是美国。19世纪末20世纪初，特别是一战后，美国经济得到迅速发展，企业规模不断扩大，企业内部组织层次也相应增加，如何使管理分权而又不失控制成为一个突出问题。与此同时，企业所面临的市场环境也发生了变化。由于生产规模的急剧扩大，某些产品出现了过剩，由卖方市场转化为买方市场，这些都对企业的内部管理提出了更高的要求。企业管理的重心在扩大规模、提高生产效率以增加产量的同时，不得不更加关注降低产品成本，以提高产品竞争力，增加利润。1911年，泰罗出版了《科学管理原理》一书，主张以科学管理代替个人经验管理，泰罗科学管理的核心思想是通过管理的专业分工和作业标准化，提高生产效率，降低产品成本。借鉴泰罗的科学管理思想，一些企业采用了“标准成本”差异分析等专门方法，运用于产品成本控制，这就是预算管理思想和方法在美国企业运用的最初形态。

 

      1921年，美国政府颁布了《预算与会计法案》，该法案实施后，促进了企业界对于预算管理方法的推广。它使预算管理的功能被更多的人所了解，成本预算因此在私营企业得到更广泛的推行。英国、德国、日本的一些企业也开始效仿采用。同时，一些学者开始对预算管理理论进行研究。1922年，麦金内（McKinney）出版了《预算控制》一书，将成本预算管理理论和方法从控制角度进行详细的介绍，该书的出版标志着成本预算管理理论开始形成。1925年德国Lehmaun. M. R在其所著的《工业成本计算》一书中论述了企业经营计划的内容。1930年，他又出版了《企业经济计划—商业预算》一书，进一步丰富了成本预算管理理论。在预算管理的产生期，成本预算主要作为产品成本和费用控制的管理手段，并从属于企业的会计体系。但由于成本预算包含的内容狭窄，难以承担企业内部各管理部门、各方面主要业务活动之间的协调功能，在这个阶段预算的功能不能得到充分发挥。

 

（二）财务计划阶段

 

       在企业成本管理中，成本预算起到了重要作用。此后，采用预算制度的企业逐步增多，一些经济管理学者和会计学者开始对预算制度进行进一步的探讨和研究。自20世纪20年代，企业预算管理先后受到会计理论及其他管理思想发展的影响，在内容、方法上都得到进一步的发展。预算管理吸收了自20世纪20年代发展起来的一些专门用来提高企业内部管理水平和经济效益的方法，建立起了许多量化的财务管理模式，如变动成本计算法、盈亏平衡分析、弹性计划等。这些方法的产生，促进了预算制度的发展与完善，并提高了管理当局进行预测、决策、组织和控制生产经营的能力，增强了企业的竞争力。特别是盈亏平衡点分析理论的形成，使企业对成本、业务量、利润指标的分析，被逐渐用在各因素的变化对企业利润影响的事前预测。企业管理者开始对影响企业利润的各因素的变化，及其对利润的影响程度进行分析和预测，以勾勒企业未来的财务成果和资金占用，作为对企业经济活动进行协调和控制的依据。

 

       预算的范围，理论和方法上进一步成熟，可将其称之为“财务计划”预算管理阶段。财务计划的内容，从动态来讲，不仅包括成本预算，也包括影响企业利润的其他诸多关联表象因素的事前规划。从静态上讲，财务计划特别关注现金、存货、固定资产等各项资金占用的事前规划，充分意识到资金运用效果对企业效益产生的影响。财务计划相对于成本预算，大大强化了其协调功能，这是全面预算管理的雏形。

 

（三）以目标利润为导向的全面预算管理阶段

 

      财务计划相对于单纯的成本预算，使预算管理大大的向前推进了一步，但随着财务计划在企业管理实践中的进一步应用，财务计划本身的局限性也逐渐暴露出来。从内容上讲，财务计划只涉及影响企业当期利润的表象因素，而非企业全方位的规划；从形式上讲，财务计划只能是以货币形态表现，不含非货币形态：

 

      从组织和执行过程看，财务计划主要由企业财务部门组织编制并执行和控制，而非企业内部最具权威性的管理部门推动。这些都影响了预算在环境适应、目标分解、资源配置、控制标准等方面功能的发挥，出于管理实践的需要，在财务预算的基础上，预算内容逐渐延伸至销售、生产、采购、资本支出等业务领域。同时，人们对预算管理的实质、财务预算与业务预算之间的关系有了全面、准确的把握，财务预算最终发展为全面预算这一综合性的管理系统。

 

      早在20世纪20年代，第一次世界大战导致的经济衰退给美国许多工商企业带来了毁灭性的影响，需求量持续下降，当时几乎没有一家公司具有当需求发生变化时能迅速调整其产品流量的能力，但一些大公司如通用汽车公司、杜邦公司、通用电器公司对这一次危机做出了反应：基于发展了一套能够按照仔细预测而得到的需求量来规划和调整其产品流量的方法和分配资源的程序。它们在财务计划基础上，预算管理的内容向业务领域延伸，财务预算逐步发展演变为全面预算这一综合性的管理系统。以目标利润为导向、以销售为起点的预算管理制度在美国的杜邦公司、通用汽车公司得到成功应用后，很快成为现代大型工商企业的标准作业程序。预算管理从最初的计划、协调生产，发展为兼具控制、激励、评价等功能的一种综合贯彻企业经营方针的经营机制，从而处于企业内部控制系统的核心位置。钱德勒在其《看得见的手一美国企业的管理革命》一书中对全面预算管理在美国企业最初运用的功能、以及全面预算管理在西方现代工商企业的成熟与发展中起到的至关重要的作用进行了全面的阐述。著名管理学教授戴维·奥利认为，“全面预算管理是为数不多的几个能把组织的所有关键问题融合于一个体系之中的管理控制方法之一”。

 

（四）以战略为导向的全面预算管理阶段

 

      全面预算自20世纪20年代运用于西方少数大型工业企业取得了辉煌的成功，至20世纪60年代则几乎成为西方所有大公司内部固定的绩效合同。20世纪70年代初，接受了更精细财务训练的新一代企业领导人更是依赖于财务预算目标和激励来驱动绩效的提高，从而取代了诸如生产效率和营销效率之类的指标。但是，到20世纪80年代和90年代，情况发生了很大的改变，很多企业领导人开始意识到：如果利用得当，预算能为组织中各层次相互清楚了解提供基础，能帮助高级管理层对多个事业和业务单位保持控制。但如果利用不得当，固定的年度计划和预算将阻碍企业对外部环境作出及时的反映，从而窒息创新。随着巴林银行等一批有着严密预算控制程序的大型企业的倒闭，有一些公司意识到了传统预算程序的负面作用：它忽视企业保持持续成长的关键绩效指标，并且命令控制式的文化会形成并强化阻碍一线员工承担绩效责任的文化规范，从而可能产生破坏性的后果。瑞典商业银行是西方企业中率先放弃预算制度而采用平衡计分卡（BSC）等新兴管理工具的企业之一，并取得了一流的业绩。1990年至2001年期间，该银行的年均资本回报率为24%，并以每年10.9%的速度递增，比最接近的对手高出33%，成为世界上成本效益最高的银行之一。瑞典商业银行等一批企业的成功管理实践，促使人们对传统的以目标利润为导向的全面预算管理体系的反思，加深了对预算管理的认识。人们意识到：预算管理必须突破片面追求短期利润的短期思维，以战略为导向，将信息技术网络、流程再造、平衡计分卡、作业成本法等新兴的管理工具有效的结合，才能重新焕发其生命力。因而，在西方的预算管理理论和实践中，以战略为导向的预算管理思想逐渐取代传统的以目标利润为导向的预算管理思想，正如英国GKN集团给预算重新所下的定义：“预算不是会计师为会计目的而准备的会计工具，而是为确保集团战略目标实现的组织手段。